Региональное
Законодательство
Амурской области

Решение Амурского УФАС России от 28.08.2014 по делу N А-15/41-2014 <О выдаче предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства, выразившихся в установлении требования о перечислении заказчиком залоговой стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия на расчетный счет владельца автомобильных дорог общего пользования муниципального образования города, а также в части установления необоснованных требований к восстановлению нарушенного дорожного покрытия по всей ширине проезжей части>

УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ
от 28 августа 2014 г. по делу № А-15/41-2014

(извлечение)

14 августа 2014 года объявлена резолютивная часть решения.
28 августа 2014 года решение изготовлено в полном объеме.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - Амурское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства,
рассмотрев дело № <...> по признакам нарушения администрацией города <...> части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции"), выразившегося в принятии положения по производству земляных работ на территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 5 февраля 2014 г. № 589, ограничивающего конкуренцию,

установила:

в Амурское УФАС России поступило заявление ОАО <...> (далее - Общество-1) на действия администрации города Благовещенска по утверждению постановлением от 5 февраля 2014 г. № 589 положения по производству земляных работ на территории муниципального образования города <...>, возлагающего на хозяйствующие субъекты не предусмотренные законом обязанности.
По результатам рассмотрения указанного заявления приказом Амурского УФАС России от 17 июля 2014 г. № 183 в соответствии с частью 4 статьи 44 Закона "О защите конкуренции" возбуждено дело № <...> и создана Комиссия для рассмотрения дела по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". Определением от 17 июля 2014 г. рассмотрение дела назначено на 14 августа 2014 г. в 10 часов 00 минут.
14 августа 2014 года на заседание комиссии явились: представитель заявителя <...> (паспорт, доверенность от 12 февраля 2014 г. № <...>), представитель ответчика <...> (паспорт, доверенность от 24 сентября 2013 года).
В ходе заседания комиссии заявитель поддержал письменную позицию по делу, пояснил следующее.
Положение по производству земляных работ на территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденное постановлением администрации г. Благовещенска от 5 февраля 2014 г. № 589, устанавливает хозяйствующим субъектам ограничения в осуществлении предпринимательской деятельности, возлагают не предусмотренные действующим законодательством обязательства. Выдача ордера на производство земляных работ производится только после представления заказчиком платежного поручения о перечислении залоговой стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия на счет владельца автомобильных дорог общего пользования г. <...>, а также после заключения заказчиком трехстороннего соглашения с таким владельцем и управлением ЖКХ администрации г. <...>. Данными пунктами на Общество-1 возлагаются обязанности изыскивать дополнительные денежные средства для внесения залоговой стоимости, при этом владелец автомобильных дорог общего пользования вправе пользоваться указанными средствами. Договор о залоге может заключаться только между кредитором и должником, тогда как Общество-1 в договорных отношениях с управлением ЖКХ г. <...> или МКП <...> не состоит. Спорным положением навязывается заключения соглашение о производстве земляных работ с МКП <...>. Кроме того, положением о производстве земляных работ на хозяйствующих субъектов необоснованно возлагаются обязанности по капитальному ремонту автомобильных дорог, в частности, необходимость восстановления дорожного полотна по всей его ширине, что влечет значительные финансовые затраты. Указанное положение освобождает от получения ордера организации, привлекаемые органами местного самоуправления, в то время, как Общество-1 вынуждено получать такой ордер, что создает дискриминационные условия. Положение по производству земляных работ содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Представить ответчика факт нарушения антимонопольного законодательства не признал по основаниям, изложенным в письменной позиции, пояснил следующее.

Положение по производству земляных работ принято в пределах полномочий администрации г. <...> в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", уставом муниципального образования города Благовещенска, Правилами благоустройства территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденными решением Благовещенской городской Думы от 25 ноября 2010 г. № 19/136, в целях упорядочения производства земляных работ. Требования, установленные положением, обязательны для всех физических и юридических лиц. Согласно ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон, за исключением случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, в связи с чем доводы заявителя о том, что указанным Положением установлены какие-либо ограничения для хозяйствующих субъектов, не обоснованы. Исходя из положений Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности В Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление выполнения ремонта дорог без ордера не может рассматриваться как дискриминационные условия по отношению к владельцам инженерных сетей, расположенных в границах автомобильных дорог. При выполнении аварийных работ для получения ордера на выполнение земляных работ не положением требуется, поэтому права заявителя при этом не нарушаются. Доводы Общества-1 о незаконном понуждении к заключению договора, не соответствуют действительности, так как в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" прокладка, перенос или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги осуществляется владельцем таких инженерных сетей или за их счет на основании договора, заключаемого с владельцем автомобильной дороги. Установленные Положением условия о перечислении залоговой стоимости на счет владельца автомобильных дорог, а также об обязанности по ремонту дорожного полотна, обязательны для всех лиц, не ограничивают конкуренцию и не препятствуют их деятельности. Владельцем автомобильных дорог общего пользования города <...> является МКП <...>.
На дополнительные вопросы комиссии представитель ответчика пояснил, что при установлении в положении о проведении земляных работ обязанности по восстановлению дорожного полотна администрация руководствовалась требованиями ГОСТ Р 50597-93.
Изучив представленные в материалы дела документы и сведения, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, комиссия приходит к следующим выводам.
Постановлением администрации города Благовещенска от 5 февраля 2014 г. № 589 утверждено Положение по производству земляных работ на территории муниципального образования города Благовещенска (далее - Положение о земляных работах).
Согласно п. 1.1 Положения о земляных работах, данное положение устанавливает порядок производства земельных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения, дорог, элементов их обустройства, тротуаров, иных объектов, порядок оформления и закрытия ордеров на производства земельных работ.
Пунктом 1.4 Положения о земляных работах предусмотрено, что производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и дорог, благоустройстве территорий и иных видах деятельности, связанных с производством земляных работ, разрешается выполнять при наличии специального разрешения - ордера на выполнение земельных работ, выданного в установленном порядке управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации города <...>.
Пунктом 1.5 Положения о земляных работах определены случаи, в которых допускается производство работ без ордера, в том числе, при текущем ремонте дорог, элементов их обустройства и тротуаров (включая ремонт дорожного покрытия большими картами, поднятие люков колодцев (решеток), замену бортового камня (участками), устранение просадок покрытия).
Согласно пункту 1.6 Положения о земляных работах без ордера допускается производство земляных работ, связанных с аварийно-восстановительными работами на сетях инженерно-технического обеспечения, коммуникациях и подземных сооружениях в течение суток, при условии уведомления (телефонограммой) в течение 24 часов управления ЖКХ администрации города <...>, отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения с последующим обязательным получением ордера в установленным настоящим Положением порядке. В данном случае для получения ордера на производство земляных работ заказчик представляет в Управление заявлений с приложением документов, предусмотренных пунктами 3.5.6, 3.5.7, 3.5.8, 3.5.9, 3.5.10. 3.5.11 настоящего Положения.
Согласно пункту 3.5 Положения о земляных работах для получения ордера заявитель предоставляет, в том числе, локальный сметный расчет стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия (далее - локальная смета) для осуществления расчета залоговой стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия (далее - залоговая стоимость). Залоговая стоимость определяется в размере 100% от общей стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия. Расчет восстановительной стоимости производится с применением территориальных единичных расценок по <...> области, действующих на момент подачи заявления о выдаче ордера; соглашение о производстве земляных работ на территории муниципального образования города <...> (приложение № 3 к Положению).
В соответствии с пунктом 3.8 Положения о земляных работах выдача ордера осуществляется Управлением после представления заказчиком платежного поручения о перечислении залоговой стоимости на расчетный счет владельца автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования города <...> и заключения трехстороннего соглашения о производстве земляных работ на территории муниципального образования города <...> с заказчиком, Управлением и владельцем автомобильной дороги общего пользования муниципального образования города <...> по форме согласно приложению № 3 к Положению.
Пунктом 5.6 Положения о земляных работах определены условия восстановления проезжей части улиц после проведения земляных работ.
В частности, согласно пп. 5.6.3.2 Положения о земляных работах в случае, если ширина разрытия составляет более 30% от ширины проезжей части - ремонт производится картой по всей ширине проезжей части; согласно пп. 5.6.4 Положения о земляных работах в случае, если место проведения работ расположено вблизи от центра проезжей части независимо от размера ремонт производится картой по всей ширине проезжей части.
Частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" признаком ограничения конкуренции является, в том числе, установление органами государственной власти, органами местного самоуправления требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон "О дорожной деятельности") дорожной деятельностью является деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, определены статьей 13 Закона "О дорожной деятельности".
Согласно части 2 статьи 19 Закона "О дорожной деятельности" прокладка, перенос или переустройство инженерных коммуникаций, их эксплуатация в границах полосы отвода автомобильной дороги осуществляются владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет на основании договора, заключаемого владельцами таких инженерных коммуникаций с владельцем автомобильной дороги, и разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (в случае, если для прокладки, переноса или переустройства таких инженерных коммуникаций требуется выдача разрешения на строительство). В указанном договоре должны быть предусмотрены технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению владельцами таких инженерных коммуникаций при их прокладке, переносе, переустройстве, эксплуатации.
В соответствии с частью 6 статьи 19 Закона "О дорожной деятельности" в случае, если прокладка, перенос или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода и (или) придорожных полос автомобильной дороги влечет за собой реконструкцию или капитальный ремонт автомобильной дороги, ее участков, такие реконструкция, капитальный ремонт осуществляются владельцами инженерных коммуникаций или за их счет.
Таким образом, на владельца инженерных коммуникаций возложена обязанность по восстановлению дорожного покрытия, нарушенного при прокладке, переустройстве, эксплуатации инженерных коммуникаций, или оплате такого восстановления.
Вместе с тем, законодательством Российской Федерации не предусмотрена обязанность владельца инженерных коммуникаций или иных лиц, осуществляющих земляные работы, предварительно (до начала осуществления земляных работ) оплачивать владельцу автомобильной дороги залоговую стоимость работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия.
Требования Положения о земляных работах, устанавливающие обязанность заказчика по предварительному внесению полной залоговой стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного полотна на счет владельца автомобильных дорог общего пользования, при сохранении обязанности такого заказчика за свой счет восстановить нарушенное дорожное покрытие, являются необоснованными, возлагают на хозяйствующих субъектов повышенные финансовые обязательства, препятствуют/могут препятствовать деятельности хозяйствующих субъектов путем снижения объемов их оборотных активов.
Пунктами 5.6.3.2, 5.6.4 Положения о земляных работах установлена обязанность заказчика произвести восстановление проезжей части улицы по всей ширине.
Вместе с тем, в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.
В соответствии со статьями 13, 15 Закона "О дорожной деятельности", пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", осуществление дорожной деятельности, т.е. деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается органами местного самоуправления.
В силу пунктов 3.1.1, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью. ГОСТ Р 50597-93 устанавливает предельно допустимые повреждения дорожного покрытия, сроки их ликвидации, а также предельные размеры отдельных просадок, выбоин, допустимые по условиям обеспечения безопасности дорожного движения.
Указанные ГОСТ не содержит положений, регламентирующих восстановление дорожного покрытия не только в пределах вскрываемого участка дороги, но и по всей ширине проезжей части.
В Амурское УФАС России не представлено доказательств, обосновывающих необходимость восстановления дорожного покрытия после осуществления земляных работ, по всей ширине проезжей части.
Таким образом, пунктами 5.6.3.2, 5.6.4 Положения о земляных работах на хозяйствующих субъектов, осуществляющих земляные работы, возлагаются необоснованные обязанности по восстановлению дорожного полотна по всей ширине проезжей части, что приводит к дополнительным финансовым затратам, создает хозяйствующим субъектам препятствия в осуществлении деятельности.
Исходя из вышеизложенного, комиссия Амурского УФАС России приходит к выводу о том, что принятие администрацией города <...> Положения о земляных работах в части возложения на хозяйствующие субъекты обязанностей по предварительному внесению на счет владельца автомобильных дорог общего пользования города <...> залоговой стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия, а также возложения на хозяйствующие субъекты обязанности по восстановлению дорожного покрытия по всей ширине проезжей части, нарушает часть 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".
Комиссия, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49, статьей 50 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции",

решила:


1. Признать действия администрации города <...>, выразившиеся в принятии постановления от 5 февраля 2014 г. № 589 "Об утверждении положения о производстве земляных работ на территории муниципального образования города Благовещенска", в частности установления требования о перечислении заказчиком залоговой стоимости работ по восстановлению нарушенного дорожного покрытия на расчетный счет владельца автомобильных дорог общего пользования муниципального образования города <...>, а также в части установления пунктами 5.6.3.2, 5.6.4 Положения необоснованных требований к восстановлению нарушенного дорожного покрытия по всей ширине проезжей части, нарушающими часть 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".
2. Выдать администрации города <...> предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства.
Настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Амурской области в течение трех месяцев с момента его вынесения.


------------------------------------------------------------------